Дмитро Каба
Юрист LCF Law Group
Європейська конвенція з прав людини традиційно сприймається як інструмент захисту прав фізичних осіб від порушень, допущених державою. Водночас Конвенція передбачає можливість звернення до Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) не лише фізичних, а й юридичних осіб. Для останніх, однак, є важливе обмеження: відповідно до статті 34 Конвенції заяви приймаються від «будь-якої особи, неурядової організації або групи осіб», які вважають себе потерпілими внаслідок порушення прав, гарантованих Конвенцією або її протоколами.
Саме поняття «неурядової організації» стало основою окремого підходу ЄСПЛ до того, чи можуть державні підприємства і компанії бути заявниками та захищати права, гарантовані Конвенцією або протоколами до неї. Це стосується і українських підприємств державної форми власності або компаній із часткою держави у статутному капіталі, адже резиденти України є одними з найактивніших заявників до ЄСПЛ.
Україна залишається власником значної кількості підприємств та акціонерних товариств, частина з яких працює на конкурентних ринках, частина має стратегічне значення, а частина виконує суспільно важливі функції.
Тому ситуацій, коли державне підприємство може опинитися у конфлікті з державою, чимало.
Не так давно ЄСПЛ відхилив заяви трьох українських державних підприємств: ВАТ «Феодосійська суднобудівна компанія «Море», ДП «Прогрес» та ВО «Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова» проти росії у зв’язку з націоналізацією майна, визнавши подані скарги неприйнятними. Підставою для такого рішення став саме статус заявників: ЄСПЛ визнав їх «урядовими організаціями», які не можуть звертатися із заявами до Суду.
Стаття 34 Конвенції встановлює механізм індивідуальної заяви до ЄСПЛ та визначає коло потенційних заявників. Для юридичної особи можливість звернутися з індивідуальною заявою залежить, зокрема, від того, чи відповідає вона статусу «неурядової організації».
Таке обмеження пов’язане із самим призначенням Конвенції як механізму міжнародного контролю за дотриманням державами прав людини. Тому ситуація, за якої держава або організація, що фактично є частиною державного апарату, звертається до ЄСПЛ через механізм індивідуальної заяви, суперечила б його природі. Суд прямо пов’язує це правило з необхідністю не допустити ситуації, коли держава фактично одночасно виступає як заявник і як відповідач.
Водночас Суд не ототожнює поняття «державна компанія» та «урядова організація». У своїй практиці він застосовує функціональний, а не суто формальний підхід. ЄСПЛ оцінює не лише юридичний статус державної компанії, а й її діяльність та функції, які вона виконує.
Критерії, які застосовує ЄСПЛ для визначення «урядової організації»
У справі «Україна-Тюмень проти України» ЄСПЛ сформулював один із ключових підходів до визначення статусу компанії як «урядової організації». Суд зазначив, що необхідно враховувати її правовий статус, характер діяльності, контекст, у якому ця діяльність здійснюється, та ступінь незалежності від держави.
На підставі цих чотирьох критеріїв ЄСПЛ визначає, чи можна віднести державну компанію до «неурядової» або «урядової» організації та, відповідно, чи є її заява прийнятною. Критерії оцінюються у сукупності, тому один із них сам по собі не обов’язково визначатиме результат.
Перше, що оцінює Суд, — на якій правовій основі створена та функціонує компанія.
Зокрема, ЄСПЛ звертає увагу на те, чи регулюється діяльність юридичної особи звичайним приватним правом, чи вона є складовою системи публічного права. Важливо також, які повноваження має компанія та чи володіє вона спеціальними владними прерогативами. Якщо зверненню до ЄСПЛ передував національний судовий процес, Суд також може враховувати, до якої юрисдикції – адміністративної чи господарської/цивільної – належав спір.
При цьому ЄСПЛ може визнати юридичну особу «неурядовою організацією» попри участь державних суб’єктів у її статутному капіталі. Якщо компанія має автономію від держави, регулюється відповідним національним законодавством про компанії та здійснює звичайну господарську діяльність, наявність державної частки сама по собі не робитиме її «урядовою». Мають значення й обсяг управлінських прав держави порівняно з іншими учасниками або акціонерами юридичної особи-заявника. Якщо держава не має особливих управлінських прав порівняно з іншими учасниками, це також може свідчити на користь «неурядового» статусу компанії.
Отже, сама форма державного підприємства або державної акціонерної компанії не визначає автоматично, чи може така компанія звертатися до ЄСПЛ.
Наступний критерій — фактична діяльність компанії.
Якщо компанія здійснює звичайну комерційну діяльність – укладає договори, конкурує на ринку, отримує прибуток, володіє майном, бере участь у цивільному обороті, — це свідчить на користь її «неурядового» статусу.
Натомість здійснення владних повноважень або виконання специфічних державних функцій може свідчити на користь кваліфікації юридичної особи як «урядової організації».
У справі «Державна холдингова компанія «Луганськвугілля» проти України» ЄСПЛ проаналізував статус державної холдингової компанії, зареєстрованої в Україні. Суд виходив, зокрема, з того, що юридичні особи можуть визнаватися «урядовими», якщо вони беруть участь у здійсненні державних повноважень або виконують конкретні публічні обов’язки під контролем державних органів.
Тому значення має не саме слово «державна» у назві компанії, а функції, які вона фактично виконує.
Навіть якщо компанія формально здійснює господарську діяльність, ЄСПЛ оцінює умови, за яких вона працює. Суд може враховувати наявність або відсутність монопольного становища чи особливого статусу компанії на відповідному ринку, наявність спеціальних прав, а також характер її відносин із державою.
Останній критерій – фактична незалежність компанії від держави.
ЄСПЛ розрізняє інституційну та операційну незалежність.
Інституційна незалежність стосується, зокрема:
• структури органів управління;
• способу призначення керівництва;
• прав держави як акціонера;
• можливості держави визначати рішення компанії або впливати на них;
• самостійності юридичної особи щодо власного майна та діяльності.
Операційна незалежність охоплює фактичний контроль держави за повсякденною діяльністю компанії, її рішеннями та використанням активів.
Державна частка у статутному капіталі не є вирішальною
Практика ЄСПЛ показує, що відсоток державної участі у статутному капіталі компанії сам по собі не визначає її права на звернення до Суду.
Зокрема, у вже згаданій справі «Україна-Тюмень проти України» уряд стверджував, що компанія не могла звертатися до ЄСПЛ, оскільки держава володіла приблизно 28,56 % її статутного капіталу. Додатково держава посилалася на походження компанії та її зв’язок із міжурядовою співпрацею.
Однак ЄСПЛ відхилив ці аргументи. Суд звернув увагу на те, що навіть за такої частки держави не було доказів того, що вона мала більші управлінські можливості порівняно з іншими акціонерами. Компанія користувалася інституційною автономією, діяла відповідно до законодавства про компанії та здійснювала господарську діяльність. У результаті компанію було визнано «неурядовою організацією», а її заяву – прийнятною.
Отже, ані державна участь у капіталі, ані навіть значна частка держави не є перешкодою для звернення із заявою до ЄСПЛ і самі по собі не можуть бути підставою для визнання заяви неприйнятною.
Складнішими є випадки, коли компанія одночасно має державну форму власності та виконує суспільно важливу функцію.
У справі Österreichischer Rundfunk v. Austria заявником була австрійська публічна телерадіомовна корпорація – суспільний мовник. Незважаючи на виконання публічних функцій, Суд визнав можливість її звернення до ЄСПЛ. Для визнання заявника «неурядовою організацією» мало значення те, що корпорація не здійснювала владних повноважень, мала бюджетну автономію та достатню незалежність органів управління.
Отже, виконання публічної функції саме по собі не позбавляє юридичну особу можливості бути заявником.
Суд оцінює, чи перетворюється така функція на здійснення державної влади або чи перебуває компанія під настільки жорстким державним контролем, що фактично втрачає автономність.
Інакше оцінюються ситуації, коли державна компанія не просто надає суспільно важливі послуги, а фактично є частиною системи здійснення публічної влади.
Особливе значення має предмет конкретної заяви
Практика ЄСПЛ показує, що під час оцінки статусу компанії може враховуватися й предмет спору.
Показовою є справа Transpetrol, a.s. v. Slovakia, де заявником була акціонерна компанія, що перебувала у державній власності. Формально вона діяла за правилами приватного права та не мала спеціальних владних повноважень. Однак Суд звернув увагу на її статус природної монополії – єдиного оператора нафтопровідної системи, особливе становище на ринку та предмет спору. Спір стосувався власності на акції та фактично збігався з інтересами держави як основного акціонера.
ЄСПЛ дійшов висновку про наявність «єдності інтересів» між компанією та державою і визнав заяву неприйнятною.
Тому при оцінці можливості звернення державної компанії до ЄСПЛ необхідно аналізувати не лише те, хто контролює компанію, а й чиї права фактично захищає конкретна заява.
Якщо компанія намагається захистити власні майнові або процесуальні права як самостійний суб’єкт господарювання, це може свідчити на користь її статусу потерпілої. Якщо ж заява фактично використовується для захисту інтересів держави як власника, аргумент про «неурядовий» характер компанії стає слабшим.
Водночас визнання державної компанії «неурядовою організацією» ще не означає, що її заяву автоматично визнають прийнятною.
Компанія також повинна відповідати загальним критеріям статті 34 Конвенції, зокрема, стверджувати, що саме вона є потерпілою внаслідок порушення гарантованого Конвенцією права.
Для державних компаній це важливо, оскільки їхні права не можна автоматично ототожнювати з правами держави або її акціонерними інтересами.
Наприклад, якщо порушення стосується майна самої компанії, її права на справедливий суд або тривалості провадження, вона може обґрунтовувати свій статус потерпілої. Натомість компанія не може виступати процесуальним «представником» держави для захисту її прав як власника.
Практика ЄСПЛ не встановлює абсолютної заборони для державних компаній звертатися з індивідуальними заявами до Суду. Державна компанія може мати процесуальну правосуб’єктність за статтею 34 Конвенції, якщо вона є достатньо самостійною відносно держави.
Для оцінки можливості такого звернення ЄСПЛ аналізує правовий статус компанії, характер і контекст її діяльності, ступінь інституційної та операційної незалежності, а також те, чи порушені права самої компанії, а не держави в її особі.
