Євгенія Мнишенко
Членкиня Кваліфікаційно – Дисциплінарної комісії прокурорів, кандидат юридичних наук, адвокат
Останнім часом проблема реєстрації заяв про вчинення кримінального правопорушення, яка може залишатися непомітною для малодосвідченого у кримінальному процесі «юридичного ока», не виходить у мене з голови. Адже з моменту прийняття нового Кримінального процесуального кодексу України минуло вже 14 років. Але що змінилося і що бачимо сьогодні ми, фахові юристи й адвокати, особливо ті з нас, хто працює з потерпілими?
З боку захисту, у якому я переважно працювала, можу розповісти про власні враження. Коли йшлося про внесені до ЄРДР відомості чи повідомлення про підозру, я передусім запитувала себе: чому так? Адже нерідко не вбачала не лише достатніх підстав для підозри, а й фактичних підстав навіть для внесення відомостей до ЄРДР. Така логіка зазвичай пояснювалася дискрецією органу досудового розслідування та прямою імперативною нормою Кодексу — статтею 214 КПК України, яка передбачає невідкладне, але не пізніше 24 годин, внесення відомостей до ЄРДР після подання заяви чи повідомлення про вчинення кримінального правопорушення.
Особисто в моїй практиці не було випадків відмов у внесенні відомостей до ЄРДР. Мабуть, це пояснюється тим, що я просто не була належним чином дотична до таких питань, адже робота сторони захисту зазвичай починається вже на стадії існуючого кримінального переслідування особи — клієнта. Натомість у практиці колег випадків невнесення відомостей за заявами про вчинення кримінальних правопорушень до ЄРДР чимало.
Це змушує замислитися про «інший бік медалі» — про процедуру, яка фактично відбувається між моментом подання заяви про вчинення кримінального правопорушення та моментом внесення відомостей до ЄРДР. І часто йдеться далеко не про 24 години, передбачені статтею 214 КПК України.
Я довго вагалася, чи варто порушувати саме цю тему. Питання внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань не є новим: його неодноразово досліджували науковці та практики, сформувалася й достатньо значна судова практика.
Однак, попри це, у практичній роботі й сьогодні залишається чимало запитань, на які не завжди можна дати однозначну відповідь. Особисто в мене — суцільні риторичні запитання, які, на мою думку, потребують більш чіткого врегулювання на рівні закону.
За загальним правилом, передбаченим КПК України, після подання заяви про вчинення кримінального правопорушення відповідні відомості мають бути невідкладно внесені до ЄРДР.
Але існує й інша реальність: заява реєструється в Єдиному обліку заяв і повідомлень, після чого заявникові надається відповідь у порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян», а відомості до ЄРДР так і не вносяться.
Саме ця різниця у практиці змусила мене знову повернутися до питання, яке, здавалося б, уже давно мало бути остаточно вирішеним. Адже запитання нікуди не зникають.
Чи є вирішення питання про реєстрацію в ЄО або внесення відомостей до ЄРДР своєрідною дискрецією органу досудового розслідування? Чи можливо, що ЄО не відповідає самій меті статті 214 КПК України, яку законодавець визначив ще у 2012 році? Чи є ЄО своєрідним «фільтром» заяв про вчинення кримінальних правопорушень? Чи застосовується передбачений КПК України механізм судового оскарження до випадків, коли після реєстрації заяви в ЄО орган фактично відмовляється вносити відомості до ЄРДР?
І на всі ці складні, майже риторичні запитання юридична відповідь починається однаково: «Все залежить від…».
Кримінальний процесуальний кодекс України набув чинності 19 листопада 2012 року, і однією з його принципових новел стала саме нова конструкція початку досудового розслідування.
Кримінально-процесуальне підґрунтя статті 214 КПК України сформульовано імперативно: після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення слідчий, дізнавач або прокурор зобов’язаний внести відповідні відомості до ЄРДР та розпочати розслідування.
При цьому закон встановлює конкретний строк — не пізніше 24 годин з моменту подання заяви чи повідомлення. Тобто законодавець свідомо пов’язав початок кримінального процесу не з проведенням попередньої перевірки, а з внесенням відомостей до ЄРДР.
Насправді ж первинною ланкою часто стає Єдиний облік, який існує й сьогодні та є організаційним механізмом реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події. Для органів Національної поліції порядок його ведення визначений наказом МВС № 100 від 8 лютого 2019 року.
ЄО має чітке організаційне, статистичне та облікове призначення і використовується поліцією для прийняття та реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події.
При цьому заяви мають прийматися незалежно від місця і часу вчинення події, повноти отриманих даних та особи заявника, що певною мірою узгоджується зі статтею 214 КПК України в контексті обов’язкової реєстрації відповідного повідомлення.
Водночас пункт 2 розділу IV відповідного Порядку передбачає виняток: заяви і повідомлення, у яких відсутні відомості про кримінальні правопорушення та які надійшли до міжрегіонального територіального органу поліції або його територіального підрозділу, реєструються службою діловодства та невідкладно, але не пізніше 24 годин, передаються керівникові або особі, яка виконує його обов’язки, для розгляду відповідно до Закону України «Про звернення громадян» або Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Таким чином, фактично йдеться про певну свободу у прийнятті рішення щодо того, чи містить звернення достатні відомості для внесення їх до ЄРДР.
Сьогодні ЄО поступово й майже непомітно став додатковим етапом, на якому орган досудового розслідування спочатку оцінює зміст заяви, визначає, чи вбачаються в ній ознаки кримінального правопорушення, і лише після цього вирішує питання про внесення відомостей до ЄРДР.
Для практики це означає, що заява про вчинення кримінального правопорушення може залишитися виключно в ЄО, а заявник натомість отримує відповідь у порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
При цьому сама по собі реєстрація заяви в ЄО не є проблемою. Більше того, це необхідний механізм фіксації самого факту звернення, часу його надходження та контролю за подальшим рухом повідомлення.
Проблема виникає тоді, коли ЄО перетворюється з механізму обліку на механізм попереднього відбору заяв, від результатів якого залежить, чи потраплять відомості до ЄРДР.
Адже якщо після реєстрації заяви в ЄО орган досудового розслідування починає з’ясовувати, чи достатньо в ній даних для внесення відомостей до ЄРДР, фактично виникає певна форма попередньої перевірки, яка як окрема стадія КПК України не передбачена.
У жодному разі не хочу підвести читача до думки, що ЄО не потрібен або що заява про вчинення кримінального правопорушення може бути настільки формальною, що будь-який текст необхідно автоматично переносити до ЄРДР.
Заява справді має містити певні фактичні обставини, які хоча б потенційно можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, що випливає, зокрема, з частини 5 статті 214 КПК України.
Водночас між виконанням вимог частини 5 статті 214 КПК України та фактичною вимогою до заявника самостійно довести наявність складу кримінального правопорушення існує суттєва різниця. І саме тут проходить чітка процесуальна межа.
Сам факт внесення відомостей до ЄРДР не означає доведеності злочину. Він лише свідчить про початок процесу, у межах якого держава повинна перевірити повідомлені обставини у передбачений законом процесуальний спосіб.
Неможливо перекладати на заявника тягар доведення факту вчинення злочину замість того, щоб розпочати досудове розслідування і надалі перевіряти відповідні обставини силами уповноваженого державою органу відповідно до процедури, встановленої КПК України.
Цей механізм запускає й інші процесуальні важелі, які надалі або покладають відповідальність за вирішення питання на слідчого суддю, або перевіряють на міцність межі судового контролю в умовах суттєвої перевантаженості українських судів.
Так, стаття 303 КПК України передбачає можливість оскарження бездіяльності, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання відповідної заяви чи повідомлення.
Водночас пункт 1 частини 1 статті 303 КПК України звертає увагу передусім саме на бездіяльність щодо невнесення відомостей до ЄРДР. Процесуальні рішення органів досудового розслідування, відповідно до статті 110 КПК України, мають прийматися у встановленій процесуальній формі.
Натомість оскарження позапроцесуальних відповідей або відмов, наданих на підставі Закону України «Про звернення громадян», безпосередньо статтею 303 КПК України не передбачено.
Утім, слідчі судді розглядають такі скарги та ухвалюють рішення про зобов’язання відповідальних осіб внести відомості до ЄРДР за поданою заявою про вчинення кримінального правопорушення.
З одного боку, це створює своєрідне «зайве коло» і додаткове навантаження на суд, якого за належного застосування статті 214 КПК України можна було б уникнути.
З іншого боку, суди в межах судового контролю не завжди ухвалюють рішення, які справді «ставлять крапку». Іноді судовий контроль, навпаки, стає недостатньо ефективним, що породжує неоднаковість підходів і тлумачень.
На практиці можна зустріти різні формулювання судових рішень. В одному випадку суд прямо зобов’язує внести відомості до ЄРДР, в іншому — зобов’язує орган досудового розслідування виконати вимоги статті 214 КПК України.
При цьому наслідки таких формулювань можуть суттєво відрізнятися.
Якщо суд уже встановив факт бездіяльності, вимога «виконати вимоги статті 214 КПК України» потенційно може перетворитися на можливість ще раз провести ту саму попередню оцінку і повторно вирішити, чи вносити відомості до ЄРДР.
Таким чином, судовий контроль ризикує перетворитися на замкнене коло: заявник оскаржує невнесення відомостей, суд зобов’язує виконати вимоги закону, а орган досудового розслідування знову оцінює ту саму заяву і фактично повторно вирішує питання про внесення відомостей.
Повертаючись до ЄО, повторюся: це потрібний механізм обліку, який дозволяє зафіксувати звернення та забезпечити організаційний контроль за ним.
Однак ЄО не може займати «процесуальний простір» між заявником і ЄРДР та перетворюватися на додатковий процесуальний бар’єр.
Жоден відомчий порядок не може створювати додаткові етапи перевірки, не передбачені КПК України.
На моє переконання, проблема полягає не в самому ЄО. Вона виникає тоді, коли облік починає виконувати роль фільтра.
І в цьому контексті не так важливо, скільки заяв зареєстровано в ЄО і скільки з них у підсумку стали підставою для внесення відомостей до ЄРДР. Важливішим є інше: чи відповідає сучасна практика поводження із заявою про кримінальне правопорушення тій моделі початку досудового розслідування, яку законодавець заклав у КПК України ще у 2012 році.
Можливо, саме тому ця тема, попри свою давність і значну дослідженість, досі залишається актуальною. І саме тому про неї досі хочеться писати.
